*PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH- CÔNG ĐOẠN QUAN TRỌNG CỦA QUY TRÌNH LẬP PHÁP. PHẦN I : CÁCH LÀM HIỆN NAY
Phần II : PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH-LÀM NHƯ THẾ NÀO?
Để khắc phục những khiếm khuyết trong quy trình lập pháp thì việc quy định cụ thể về công đoạn phân tích chính sách là rất quan trọng. Theo kinh nghiệm của một số nước trên thế giới, giai đoạn phân tích chính sách thường được tiến hành trước khi bắt đầu soạn thảo văn bản. Có thể nói, đây là công đoạn đầu tiên của quy trình lập pháp.
Dưới đây, chúng tôi xin trình bày một số nội dung cụ thể của công đoạn phân tích chính sách. Công đoạn phân tích chính sách thường được phân chia thành các bước (các nội dung) sau đây:
1. Nhận biết vấn đề;
2. Phân tích, tìm nguyên nhân của vấn đề;
3. Tìm giải pháp (đưa ra chính sách) để xử lý vấn đề;
4. Nghiên cứu các vướng mắc về mặt pháp lý;
5. Nghiên cứu khả năng tài chính để bảo đảm triển khai các quy định của văn bản pháp luật dự kiến ban hành.
Ba nội dung đầu tiên 1, 2, 3 bao giờ cũng được triển khai khi tiến hành phân tích chính sách. Hai nội dung 4 và 5 chỉ được thực hiện khi khẳng định được rằng giải pháp để xử lý vấn đề là việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật (giải pháp bắt buộc là giải pháp lập pháp). Xin được phân tích chi tiết về từng nội dung cụ thể của công đoạn phân tích chính sách.
1. Nhận biết vấn đề. Nhận biết vấn đề và phản ứng kịp thời là một trong những phẩm chất quan trọng hàng đầu của mọi quốc gia, mọi tổ chức và mọi cơ thể sống trong cuộc đấu tranh để sinh tồn và phát triển. Thế nhưng, trên thực tế, không phải chủ thể nào cũng có được phẩm chất quan trọng đó. Vẫn thường xẩy ra những trường hợp sau đây:
- Không nhận biết vấn đề đang phát sinh;
- Nhận biết vấn đề quá chậm;
- Hiểu sai vấn đề.
Trường hợp thứ nhất là không phát hiện ra con bệnh; trường hợp thứ hai là phát hiện ra con bệnh quá muộn; trường hợp thứ ba là chẩn đoán sai bệnh. Hậu quả của các trường hợp này, có lẽ, đã rõ.
Tuy nhiên, đến nay chúng ta vẫn chưa có được một cơ chế và một hệ thống các tiêu chí tương đối phát triển và khoa học để nhận biết các vấn đề đang phát sinh trong cuộc sống. Hiện nay, chúng ta nhận biết các vấn đề chủ yếu thông qua các số liệu thống kê (bỏ qua sự băn khoăn về mức độ chính xác của các số liệu này), báo cáo tổng kết của các cơ quan chức năng, báo cáo giám sát của Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội, ý kiến cử tri, dư luận xã hội, thông tin trên các phương tiện truyền thông đại chúng, khiếu nại và tố cáo của công dân v.v. Liên quan đến vấn đề này, chúng tôi cho rằng các buổi thảo luận của Quốc hội tại Hội trường về tình hình thực hiện nhiệm vụ năm trước và phương hướng, nhiệm vụ năm sau của đất nước là diễn đàn quan trọng hàng đầu để nhận biết các vấn đề đang được đặt ra đối với chúng ta. Tuy nhiên, cách thảo luận hiện nay vẫn còn tương đối dàn trải. Có lẽ, cần thảo luận tập trung hơn để làm rõ các vấn đề của đất nước.
Sau khi đã làm rõ các vấn đề cũng cần có những công đoạn xử lý tiếp theo nữa mới biến được việc thảo luận của Quốc hội tại Hội trường thành một mắt xích có nghĩa trong quy trình ban hành các quyết định của Nhà nước ta.
Trong bước đầu tiên của công đoạn phân tích chính sách, khả năng phân biệt giữa hiện tượng và vấn đề là rất quan trọng. Trên thực tế, điều dễ thấy là các hiện tượng- các biểu hiện bề ngoài của vấn đề, chứ không phải vấn đề. Ví dụ, tôm, cá chết hàng loạt trên các sông, hồ chỉ là hiện tượng, còn ô nhiễm nước, có thể, mới là vấn đề. Tương tự, đầu tư trong nước rất thấp chỉ là hiện tượng. Vấn đề chính ở đây, theo chúng tôi, có thể, là vấn đề về lòng tin (sự lo lắng bị mất vốn, bị rủi ro lớn hơn sự kính thích của lợi nhuận). Ngoài ra, cũng có thể còn có một số vấn đề khác như thị trường vốn không phát triển; kỹ năng kinh doanh của dân cư hạn chế; hệ thống thông tin không phát triển... Nếu giải pháp chúng ta đưa ra không nhằm vào việc giải quyết vấn đề nói trên, thì khó lòng thúc đẩy được đầu tư trong nước.
Xây dựng một quy trình lập pháp hướng trọng tâm vào việc giải quyết các vấn đề đang đặt ra đối với đất nước trong quá trình phát triển là cách làm thiết thực và hiệu quả.
2. Phân tích, tìm nguyên nhân của vấn đề. Mọi vấn đề phát sinh đều có nguyên nhân của nó. Để đề ra các giải pháp phù hợp phải làm rõ được nguyên nhân. Việc tổ chức điều tra, nghiên cứu, thậm chí tổ chức thực nghiệm để làm rõ nguyên nhân là rất quan trọng. Trong công việc này cần thiết phải huy động các nhà khoa học đầu ngành tham gia. Chúng ta có một đội ngũ tương đối hùng hậu các nhà khoa học, các viện nghiên cứu, nhưng đội ngũ này còn chưa tham gia nhiều vào quá trình hình thành chính sách và pháp luật.
Một vấn đề có thể do nhiều nguyên nhân gây ra. Ví dụ, tình trạng ô nhiễm nguồn nước có thể do một số nguyên nhân sau đây: việc thải trực tiếp nước thải công nghiệp và sinh hoạt vào các nguồn nước; lạm dụng các hoá chất và chế phẩm sinh học trong sản xuất nông nghiệp; xử lý chất thải không tốt (bằng cách chôn xuống đất) v.v.. Để đạt hiệu quả cao, đối với mỗi nguyên nhân cần đề ra được một giải pháp đặc thù.
3. Tìm giải pháp (đưa ra chính sách) để xử lý vấn đề. Khi đã nhận biết vấn đề và làm rõ nguyên nhân, việc đề ra các giải pháp (hoặc chính sách) hữu hiệu không phải là vấn đề quá khó khăn. Điều đáng lưu ý ở đây là cần có sự cân nhắc kỹ trong việc lựa chọn các giải pháp. Ngoài ra, việc tham khảo kinh nghiệm của nước ngoài, đặc biệt của các nước cùng trình độ phát triển với ta, là rất hữu ích. Kinh nghiệm cho thấy giải pháp lập pháp không phải bao giờ cũng là giải pháp hiệu quả nhất và, trong đa số các trường hợp, không phải là giải pháp tiết kiệm nhất. Từ ví dụ về tình hình đầu tư trong nước nói ở phần trên, chúng ta dễ dàng nhận thấy rằng vấn đề kỹ năng kinh doanh của dân cư hạn chế là không thể giải quyết bằng cách ban hành văn bản pháp quy được. Giải pháp đào tạo và thông tin mới là phù hợp.
Một số chuyên gia cho rằng chỉ trong trường hợp không còn giải pháp nào khác mới nên chọn giải pháp "làm luật". Theo chúng tôi, đây là ý kiến nên được cân nhắc.
4. Nghiên cứu các vướng mắc về mặt pháp lý. Khi giải pháp phải lựa chọn là việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì nghiên cứu các vướng mắc về mặt pháp lý là rất cần thiết. Công việc này cần được tiến hành để bảo đảm pháp chế, tính thống nhất của hệ thống pháp luật và sự thống nhất giữa luật pháp và đường lối, chủ trương của Đảng. Thực chất, thực hiện công việc này nghĩa là trả lời các câu hỏi sau đây : Hiến pháp cho phép làm điều đó không? Chính sách (giải pháp) được đưa ra có gì xung đột với hệ thống pháp luật hiện hành không? Chủ trương, đường lối của Đảng trong lĩnh vực này như thế nào?
5. Nghiên cứu khả năng tài chính để bảo đảm triển khai các quy định của văn bản pháp luật dự kiến ban hành. Chúng ta ngại nói về đồng tiền. Tuy nhiên, ở hầu hết các quốc gia, khả năng tài chính là yếu tố phải tính đến ngay từ giai đoạn phân tích chính sách và là điều kiện không thể thiếu để đưa pháp luật vào cuộc sống. Như đã trình bày ở phần trên, trong đa số các trường hợp, giải pháp "làm luật" không phải là giải pháp tiết kiệm nhất. Vấn đề ở đây không chỉ là tiền để tổ chức nghiên cứu, soạn thảo, thẩm tra và thông qua văn bản pháp luật, mà chủ yếu là tiền để tổ chức thực thi các quy định của văn bản đó trong cuộc sống. Xin được phân tích từ ví dụ đã nêu ở trên về ô nhiễm nước. Nếu một trong những chính sách chúng ta đưa ra để giải quyết vấn đề ô nhiễm nước là tất cả nước thải công nghiệp đều phải xử lý (làm sạch) trước khi được phép thải vào sông, hồ. Chưa tính đến số tiền các doanh nghiệp phải bỏ ra để mua thiết bị, công nghệ xử lý nước thải, Nhà nước sẽ phải tìm được nguồn ngân sách để chi cho các công việc sau đây: việc thành lập và hoạt động của cơ quan cấp giấy phép; hệ thống các phòng thí nghiệm đủ hiện đại và các chuyên gia đủ trình độ để xét nghiệm nước thải; tổ chức lực lượng thanh tra chuyên ngành; tổ chức hệ thống xét xử tranh chấp; chuẩn bị điều kiện và tổ chức lực lượng cưỡng chế v.v.. Đó là chưa kể đến các khoản chi phí để phổ biến, hướng dẫn, tập huấn và tuyên truyền về những quy định của văn bản pháp luật mới được ban hành.
Kết luận có thể rút ra ở đây là: việc ban hành văn bản pháp luật phải được đặt trong một tổng thể với việc dự toán ngân sách Nhà nước. Nếu không, giữa tình trạng thiếu luật với tình trạng luật không được tôn trọng và thi hành, điều gì sẽ nguy hại hơn?!
Kinh nghiệm một số nước trên thế giới cho thấy có hai cách để tổ chức triển khai những nội dung công việc liên quan đến phân tích chính sách:
Cách thứ nhất là, khi có tất cả các dấu hiệu cho thấy một vấn đề nghiêm trọng đang phát sinh trong cuộc sống, Chính phủ thành lập một uỷ ban đặc biệt để xem xét và đưa ra các kiến nghị cần thiết. Một uỷ ban như thế thường gồm các quan chức và các chuyên gia hàng đầu có liên quan. Theo cách làm của Thụy Điển thì một số nghị sĩ cũng được mời tham gia uỷ ban. Những vấn đề liên quan đến chính sách sẽ do uỷ ban này nghiên cứ và báo cáo với chính phủ. Nếu cần phải ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì chính phủ sẽ tổ chức biên soạn và trình quốc hội.
Cách thứ hai là, công việc phân tích chính sách do một bộ chuyên môn tiến hành.
Bất luận theo cách nào thì chính sách đề ra đều phải được chính phủ (hoặc nội các) thảo luận, quyết định trước khi văn bản quy phạm pháp luật được bắt đầu soạn thảo. Công việc soạn thảo một văn bản pháp luật được giao cho cơ quan chuyên về soạn thảo văn bản pháp luật, thường được đặt ở Bộ tư pháp. Bộ chuyên môn sẽ cử một số chuyên gia chuyên ngành cùng tham gia soạn thảo, chủ yếu để bảo rằng chính sách đã được Chính phủ quyết định được thể hiện chính xác bằng ngôn ngữ pháp lý.
Chúng tôi cho rằng đây là một kinh nghiệm hay mà chúng ta cần nghiên cứu. Cách tổ chức công việc như trên có mấy ưu điểm sau đây :
- Chính phủ tham gia thực sự và quyết thực sự trong quá trình xây dựng văn bản pháp luật (chứ không phải là hợp thức hoá hoặc thông qua một cách hình thức văn bản đã soạn thảo sẵn);
- Tiết kiệm được một số lượng lớn các chuyên gia pháp lý và soạn thảo văn bản nằm phân tán ở tất cả các bộ ngành;
- Các bộ chuyên môn được phát huy đúng thế mạnh của mình ;
- Văn bản đều được soạn thảo bằng một kỹ thuật thống nhất và có chất lượng cao.
Như vậy,để giải quyết thực trạng như đã nói ở phần đầu, điều cơ bản là phải chuyển tư duy về quy trình lập pháp từ một quá trình soạn thảo và xin ý kiến lặp đi lặp lại nhiều lần thành tư duy về một quy trình lập pháp gồm các giai đoạn cơ bản là quyết định chính sách, dịch chính sách và thẩm định chính sách. Tuy nhiên, để xây dựng quy trình này, trước hết quan điểm về luật phải được đổi mới. Tư duy phải có luật đề điều chỉnh mọi quan hệ xã hội đã trở nên cũ kỹ và tạo ra nhiều vật cản cho quá trình phát triển, đặc biệt là trong thời đại mà quan điểm “nhà nước quản lý ít nhất là nhà nước quản lý tốt nhất” đang trở nên phổ biến và chứng minh được tính đúng đắn của mình. Quan điểm luật chỉ cần thiết để điều chỉnh các hành vi cần tác động phải được hướng đến nhất là khi chúng ta đang chủ trương xây dựng một nhà nước pháp quyền mà theo đó nhà nước cần dành những khoảng không gian cho người dân có thể tự do thực hiện những quyền cơ bản của mình.
Thay đổi quan điểm về luật như vậy cũng sẽ làm cho hệ thống pháp luật của chúng ta trở nên rõ ràng và thông suốt hơn, hạn chế được tình trạng tồn tại cả một “rừng” quy phạm vừa thừa, vừa thiếu và rất khó được pháp điển hóa. Hơn thế nữa, một khi hệ thống pháp luật được rõ ràng, thông suốt và được hệ thống hóa, pháp điển hóa thường xuyên, Chính phủ sẽ có được sự chủ động trong công tác xây dựng pháp luật mà không còn phải làm luật lấy số lượng theo chương trình xây dựng luật, pháp lệnh theo từng nhiệm kỳ của Quốc hội.
Với sự chủ động này, quy trình lập pháp chỉ được khởi động khi các cơ quan Bộ, qua các hoạt động của mình phát hiện ra những vấn đề cần phải điều chỉnh trên thực tế và đã nghiên cứu, tìm ra được những nguyên nhân mà để giải quyết chúng cần phải có những giải pháp lập pháp. Các chính sách này, trước khi được dịch ra thành những quy phạm pháp luật cụ thể cần phải được Chính phủ phê chuẩn để làm định hướng cho công tác soạn thảo và tạo ra sự đồng thuận trong Chính phủ, hạn chế những “mong muốn” riêng được “gài” vào dự luật trong quá trình soạn thảo. Trong thời gian vừa qua, Chính phủ cũng đã có những kinh nghiệm nhất định về việc định hướng chính sách cho quá trình soạn thảo luật như đối với dự án Luật đầu tư chung và đã có những thành công nhất định. Tuy nhiên, các giải pháp lập pháp trong luật này chưa được quyết định rõ và riêng rẽ trong quá trình soạn thảo nên không ít những mong muốn của Chính phủ đã bị vô hiệu hóa phần nào bởi Ban soạn thảo.
Tóm lại, chính sách phải được quyết định trước, việc soạn thảo chỉ được bắt đầu khi chính sách đã được làm rõ. Chính sách lập pháp đã được đề ra là của Chính phủ nên Chính phủ phải bảo vệ được chính sách đó trước Quốc hội. Thiết kế phân tích chính sách thành một công đoạn bắt buộc của quy trình lập pháp là cơ sở quan trọng để tổ chức lại cách thức soạn thảo văn bản pháp luật và đổi mới cách thức xây dựng và thông qua chương trình xây dựng pháp luật. Tất cả những điều này sẽ góp phần cải tiến và hoàn thiện quy trình lập pháp của nước ta.
TS Nguyễn Sĩ Dũng